多规融合背景下生态规划路径初探最终.pptx

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多规融合背景下生态规划路径初探武汉大学城市设计学院彭建东2015.7 ？序言生态经济部门社会部门建设部门土地部门环境部门交通部门能源部门……多规融合的发展背景下，城市生态规划将扮演怎样的角色？ 问题缘起城市生态规划的发展困境认知01 生态规划及其相关概念1.1生态规划的内涵辨析名称主要涉及学科特点土地生态规划土地及空间资源、生态学强调土地利用的生态化生态系统规划生态学、生态经济学探索生态系统内部的和谐发展机制景观生态规划景观生态学注重视觉感受、生态效益，旨在提高人居环境质量生态环境规划生态学、环境科学基于现状环境质量采取的一系列环保措施生态城市规划景观生态学、城乡规划基于城市可持续发展、城市生态系统优化，对城市复合生态系统进行研究城市生态规划生态学、环境科学、城乡规划研究城市生态系统、以服务城市规划为目的来解决生态问题、处理生态关系图表根据何璇、毛惠萍等在《生态规划及其相关概念演变和关系辨析》总结 现有城市生态规划的研究方向研究方向特点举例说明生态系统从居住环境质量的角度，对城市生态环境进行体统部署《成都绿地系统规划》生态安全格局从城市发展的宏观层面对城市各类生态空间作出总体规划布局《武汉生态框架控制规划》生态功能区重点控制非城市建设区保护城市周边自然生态环境。《烟台生态城市建设规划》生态控制线从城市生态本底入手，划定生态边界进行空间管控《深圳基本生态控制线规划》生态协调从低碳角度对城市各项规划进行调整，融入生态理念《太湖新城生态规划》图表由作者自理1.1生态规划的内涵辨析 生态规划是一个大范畴；城市生态规划则是一种服务于城乡相关规划的实体型规划。城市生态规划使城乡各种机理在变化和发展的同时，通过保护、管控和治理，使其维持动态平衡。目的是控制生态底线，保持城市生态系统的平衡。1.1生态规划的内涵辨析生态环境规划……生态规划城市生态规划生态系统规划土地生态规划景观生态规划 1.2城市生态规划的现状困境执行力较弱目前很多城市生态规划过于宏观，执行起来无章可循；规划没有充分预期到建设中可能遇到的问题，规划缺乏科学性，最终没有确保其有效实施。指导有缺口城市生态规划与其他规划目前衔接不够，导致出现缺口，并且城市生态规划规划期限限于近期，对于远期没有考虑，所以与多规不够融合，导致城乡建设不协调。部门不协调城市生态规划的编制和实施均涉及许多部门，由于各部门缺乏有效的沟通，导致城市生态规划的编制出现矛盾，并不能有效实施。 1.3小结生态规划概念混杂对于生态规划，由于侧重点不同，存在许多不同的理解，也相应出现不同方向的生态规划方向。生态规划实施不力由于生态规划执行力较弱、指导有缺口、部门不协调等现象，导致生态规划实施不力。 02背景解读“多规融合”的背景及要求 2.1“多规融合”的产生与发展衔接问题效力问题实施问题为了达到资源的合理配置、建设的协调有序、管理的高效统一，“多规融合”成为政府和学术界共同研究的迫切问题。？多规分立多规分立的结果各规划缺乏认同生态环境遭破坏土地资源遭浪费削弱规划权威性 重要文件时间主要事件内容2004年颁布实施《中国人民共和国土地管理法》明确规定了城乡规划应该与土地利用规划相衔接2008年颁布实施《中华人民共和国城乡规划法》提到了在编制时应该依据与国民经济与社会发展规划，衔接土地利用规划2014年颁布实施《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出要加强经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划等“多规合一”2014年《住房和城乡建设部关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点通知》明确出试点工作的主要内容、任务、目标和衔接机制等图表由作者自理2.1“多规融合”的产生与发展 主要事件时间主要城市内容2004年苏州、钦州、安溪、宜宾、庄河、宁波发改委确定由地方领导支持推进“三规合一”的试点城市2006年武汉《武汉都市圈规划》提出规划统筹，“五规合一”2008年上海组件融合规划和土地部门的，上海国土资源管理局，建立高效合一管理平台2008年广东提出建立成型一体发展格局，通过对“三规合一”的推进，形成协调全域的空间规划体制机制2014年嘉兴以“四个统一“为目的，确定”多规合一”主要内容图表由作者自理2.1“多规融合”的产生与发展 2.2“多规融合”的新任务任务一：合理确定规划的工作目标结合现阶段各规划的发展情况，综合考虑各规划在城乡建设发展中的作用，确定在规划期限内“多规融合”应该达到的目标。制定各规划需要达到的目标；分析各规划的工作核心、工作重点及工作内容;统一部署，相互协调。 提炼出各规划相互联系的部分；明确规定各规划的内容与深度；强调接口的设计，明确控制“多规融合”的核心手段。目前各规划中运用的数据，统计口径各不相同，获取的遥感、地形图也不是同一年份，规划中所规定的用地分类、指标标准也各不相同。2.2“多规融合”的新任务任务二：合理设计规划的衔接锚点 健全配套机制与体制；明确“多规融合”的法定性地位；对造成规划不衔接与不协调的情况作出相应的惩罚规定。目前各规划都有相应的法律保障、相应的归属部门、不同的规划思路。2.2“多规融合”的新任务任务三：合理构建规划的协调机制 2.2“多规融合”的新任务多规融合可以理解为时间、范围、目标的融合，同时在规划内容上相协调，并且通过合理的政策、方法进行引导。多个规划进行融合，最终发挥其最大效益，这个最大效益大于单个规划所产生的效益之和。 2.3小结“多规融合”对城市生态规划的新要求“多规融合”是生态文明建设的平台。对其实施措施——生态规划相对应提出新的要求。“多规融合”对城市生态规划提出了相对应目标、衔接口、政策和机制方面新的要求。 03问题解析生态规划在多规中的角色不明 3.1多规的形成实行计划经济体制，全面学习苏联经济发展计划和城市规划模式。计划经济时期经济的快速发展使大量土地，尤其耕地被占用。满足需要，发展了“问题导向型规划”和“目标导向型规划”。改革开放初期沿海城市的人口和经济社会活动过度集聚，中国经济高速增长对内过分依赖于房地产开发,对土地空间提出要求。市场经济时期中国快速发展衍生出生态问题，转型发展成为拉动经济发展的选择。经济全球化时期发展规划+城市规划发展规划+城市规划+类土地规划发展规划+城市规划+土地规划发展规划+城市规划+土地规划+环境规划 3.2生态规划在多规中的体现国民经济和社会发展规划第六章绿色发展，建设资源节约型、环境优友好型社会中提到资源节约和管理、循环经济、环境保护、生态保护和修复等策略；第五章优化格局，促进区域协调发展和城镇化健康发展中也提到主体功能区划分实施战略。土地利用总体规划明确规定严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地，统筹安排各类各区域用地，保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用，占用耕地和开发复垦耕地相平衡；对土地利用进行分区，规定需要保护和可以开发等区域范围。城乡总体规划需要识别生态敏感度，进行空间管制规划；确定需要保护的自然保护地带、风景名胜、文物古迹、传统街区，划定保护和控制范围，提出保护措施；确定城市河湖水系和绿化系统的治理、发展目标和总体布局。环境保护规划规定城市的发展和建设规划应与环境相协调，既保护环境，又促进城市发展；合理利用土壤、水等自然资源；综合利用废水、废气和固体废物；最大限度地减少和控制污染物质排放量和排放浓度；充分利用绿化系统和水体净化环境，维护生态平衡；并且进行生态功能区划，对生态环境进行分区控制管理。 各规划特点和与城市生态规划的关系表规划名称规划期限规划范围主管部门主要内容侧重方向与城市生态规划的关系发展规划5年行政区域发展和改革委员会主体功能划环境保护策略政策引导并列关系相互指导土地规划5、10年行政区域中心城区国土资源管理部门土地利用分区环境保护策略空间管理并列关系相互指导城乡规划5、20年行政区域中心城区建设主管部门空间管制分区绿地系统规划空间管理并列关系相互指导环境规划5、20年行政区域环保部门生态功能分区环境控制指标政策引导包含于城市生态规划图表根据任希岩、张全《生态理念下的多规协同编制技术探讨》、曾瑜《生态环境与多规合一》整理3.2生态规划在多规中的体现 “发展规划”和“环境规划”还重点强调具体的发展中保护、控制的引导，规定生态底线和排放量指标。“土地规划”和“城乡规划”则重点强调统筹安排各类建设用地，以节约利用土地为共同目标，规定不同区域内的建设类型与要求。各规划共同点与区别“3+1”规划中都在空间上对生态区域进行了划分，“发展规划”中的主体功能划，“土地规划”中的土地利用分区，“城乡规划”中的空间管制分区，“环境规划”中的生态功能分区，分别对生态区域划分等级，分区保护与控制。共同点区别3.2生态规划在多规中的体现 多规的不一致导致城市生态规划在时间上与多规均不能统一，多规不能有效的指导城市生态规划的编制。3.3生态规划在多规中的矛盾矛盾一：规划时间不一致“发展规划”作为城市发展的总体刚要，只能指导其它规划近期的发展，下一个“发展规划”就会出现与其它规划不协调的情况。“土地规划”作为依据，也不能完全指导其它规划远期的发展。 矛盾二：规划范围不一致3.3生态规划在多规中的矛盾“发展规划”和“环境规划”均只粗略的控制整个行政区域，对于城市建设的集中区——中心城区没有明确的管控细则。使得“土地规划”和“城乡规划”在建设区没有统一的生态控制依据，出现生态保护不均衡，只求得总量不超过控制的情况。多规的不一致导致城市生态规划在规划范围上与多规均不能统一，多规不能有效的指导城市生态规划的编制。 矛盾三：划分标准不一致发展规划优化开发区禁止开发区限制开发区重点开发区土地规划有条件建设区禁建区限建区允许建设区城乡规划已建区禁建区限建区适建区环境规划人居保障区生态调节区限制开发区产品提供区3.3生态规划在多规中的矛盾对于划定城乡生态管控的分区分类不一致，比如基本农田在“城乡规划”中被划为禁建区，而在“土地规划”中则被纳入限建区。“问题”用地面临过度开发、拖延不开发等情况，严重影响了城市生态规划中整体的生态格局，使资源不能合理利用。 矛盾四：管理部门不一致3.3生态规划在多规中的矛盾不同部门分头编制的规划互不协调，管理、实施上也出现混乱的局面，影响到了规划作用的发挥。城市生态规划的编制和实施均涉及许多部门，而各部门相应编制的规划也相互不协调，共同导致城市生态规划并不能有效实施。 现阶段应当主要突出“相互协调”的特点，所以城市生态规划中应该体现各规划在其中的“相互协调”。将来达到城市生态规划约束和引导各规划的编制，最终共同作为实施城市可持续发展战略的载体和政策工具。各规划出现的各种冲突与矛盾，对于城市生态规划在生态方面的管控也出现各类不协调，导致城市生态规划的有效性较低，需要通过“多规融合”来统一，但是需要一定的时间再实现。3.4小结 04路径探讨“多规融合”背景下城市生态规划路径探析 4.1角色定位研究对象研究对象是城市生态系统，同时考虑城市空间、经济、政治和社会文化发展的基础上解决生态问题、处理生态关系，是一种实体性规划、物质性规划。主管部门城市生态规划未来应该是一个由国家住建部主管的独立的法定规划，它的理论基础是生态学和城市规划原理。功能定位城市生态规划应该与多规融合，强调生态理念优先，将其渗透到各个部门、各个规划之中；各规划应致力于生态规划及其倡导的生态理念付诸实践，使得城市生态规划在时间上和空间上得到落实。 4.2路径探讨近期协调现阶段行政体制没有较大调整的情况下，城市生态规划的编制应着力于协调多规分立产生的问题，寻求多规融合的编制体系和编制技术，最终实现多规融合。协调方面协调内容编制内容对互为逻辑前提和强制性的内容进行统筹考虑，相互参照编制数据实现数据共享，编制机构应更加开放，以政府购买第三方服务的方式而不是保护部门利益的方式展开规划编制工作编制时间与范围涉及到空间问题，应在编制时间、规划期限和范围上进行协调 远期主导城市生态规划作为前置性的法定规划，由协调型规划转变为主导型规划，使生态规划成为多规融合的一条主线，贯穿始终。。4.2路径探讨确立生态优先理念城市发展理念转变为协调、均衡和可持续，将城市生态规划放在首要地位，遵循生态优先原则。提升生态规划地位确立城市生态规划在“多规融合”框架中的基础性、约束性地位。将政府各项决策是否符合城市生态规划作为审查的重要方面。以立法的形式将生态规划划定的生态控制线长期化，严禁侵占和随意更改。 远期主导多规融合将作为城市生态规划的实施平台，通过各方面衔接，将城市生态规划有效落实。4.2路径探讨寻找实施衔接锚点明确不同层级规划的关系，寻求城市生态规划与各规划的衔接锚点，促使各规划有效融合，发挥其最大效益。协调划定指标体系明确多规融合背景下生态空间识别和划定的指导性指标体系，整合城市生态规划管制内容。 城乡总体规划三规在生态环境编制内容协同对接4.3内容衔接人口规模预测产业结构生态空间管制城镇建设用地生态与环境基础设施资源承载能力环境容量生态红线与生态安全格局环境功能区环境风险防控环境基础设施生态与环境基础设施生态空间管制城镇建设用地产业结构人口规模预测人口规模预测基本农田保护建设用地空间管制生态用地安排基础设施用地城市生态规划土地利用总规三区四线划定生态控制线协调指导区域空间资源环境承载力国土资源开发利用强度国土资源用途管制协调指导协调指导 政策保障：制定相关政策、法规、制度，保障规划的法定性地位为了保证“多规融合”应完善相应的法律法规，部门规章制度，健全配套机制与体制；明确城市生态规划的法定性地位；确相关责任人的职责，实行追究责任制，共同保障规划实施。4.4实施保障 部门设施：建立由政府主导，多部门参与，专业部门管理的工作机制应建立“多规融合”政府领导小组，建立多部门参与机制，分别制定各自相互协调的流程及内容，做到统一部署。应当依据城市生态规划，对城市建设的相关内容进行审核，并且对于各规划在生态保护方面还存在的冲突进行研究和协调。4.4实施保障 管理方法：搭建公共资源平台，保证数据共享建立公共资源平台，保障其运用的数据，获取的遥感、地形图等资料的口径一致。统一成果的表达形式，以便使用或对比分析，并且进行统一审核管理。4.4实施保障 4.5结论与展望未来应进一步明确城市生态规划的功能和定位；为城市乃至区域可持续发展提供指导原则和目标，实现多规融合；共同作为实施城市可持续发展战略的载体和政策工具。城市生态规划城乡总体规划国民经济与发展规划土地利用规划城市生态规划国民经济与发展规划城乡总体规划土地利用规划？？？多规分立多规融合走向 谢谢！