“人民城市”理念下社区治理...心件”建设经验对深圳的启示_冼智彬

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冼智彬陈程汪莲“人民城市”理念下社区治理机制研究“人民城市”理念下社区治理机制研究—新加坡“心件”建设经验对深圳的启示People-centricCommunityGovernance:SingaporeanLessonsof"Heartware"DevelopmentforShenzhen冼智彬陈程汪莲SimonXIAN;CHENCheng;WANGLian摘要转型时期，我国社会治理呈现以“共建、共治、共享”拓展社会发展的新局面，社区治理成为推动国家治理体系和治理能力现代化的基础组成部分。文章首先从人民城市理念的历史逻辑出发，发现中国在从街居制向社区制的基层治理结构转型的过程中，人本思想始终贯穿于社区治理领域全过程。其次通过系统性梳理深圳和新加坡城市社区治理的演进历程、治理模式和运作机制，总结出深圳和新加坡社区治理体系的特点，并发现深圳在社区治理的软性建设层面较为薄弱，社区自治功能亟须提升。在此基础上研究以新加坡为代表的法治型治理模式，■中图分类号：TU984深入挖掘城市“心件”这一影响社区发展的内源动力，拟对深圳“党政主导、多元■文献标识码：A■DOI：10.12049/j.urp.202206011共治”社区治理模式下进一步推进基层社区治理体制提供范式参考。■文章编号：2096-3025（2022）关键词人民城市；人民力量；社区治理；治理体系；新加坡；深圳06-0095-12AbstractIntoday'stransformativeera,China'scommunitygovernancesawnewemergingtrendsofco-creation,co-governanceandco-development,andcommunity作者信息governancehasbecomeafundamentalcomponentthatgalvanisesthemodernisationofanation'sgovernancesystemandcapabilities.Thispaperobservesthatitisthepeople-冼智彬深圳市城市规划设计研究院centricmindsetthatrunsthroughChina'scommunitygovernancetransformationfrom有限公司主创规划师，英国皇家规划学会注册规划师，thestreet-residencesystemtothecommunitysystem.Thestudythensystematically原新加坡市区重建局执行规combsthroughthedevelopmenttrajectory,modelsandoperationmechanismsof划师ShenzhenandSingapore'scommunitygovernance.Aftercrystallisingthecharacteristics陈程深圳市城市规划设计研究院ofbothcities'communitygovernancesystem,thepaperconcludesthatShenzhen's有限公司主创规划师汪莲深圳市城市规划设计研究院communitygovernancetendstobeadministrativeinnatureandlacks"software"design,有限公司主创规划师thuscommunity'sabilityofself-governanceneedstobestrengthened.Withthisinmind,UrbanandRuralPlanning2022NO.6｜95

1城乡规划研究thestudyinvestigatesSingapore'sgovernancemodelbasedontheruleoflawandtheimpactofits"Heartware"governancethatdrivescommunitydevelopment.TheseformvaluablelessonsforShenzhentoenhanceitscommunitygovernancemodel.Keywordspeople'scity;peoplepower;communitygovernance;governancesystem;Singapore;Shenzhen1研究背景依靠群众力量在农村和城市开展恢复历史性产物。和发展生产、改善社区环境条件、提基于合理化基层行政结构和“满1.1人本思想贯穿于中国社区治理全高群众生活水平等一系列工作，在农足人民群众物质生活和精神生活需过程村和城市社区建立了自上而下的群众要”的要求，国家治理的对象从单位[1]20世纪中叶，联合国改组社区自治的组织体系。20世纪60年代转向以个体、家庭所在地为主体的社组织与发展小组，建立联合国社会事开始，单位体制占据主导，辅以社区区，城市社区逐渐成为承载人口、集务局社区发展组，在世界范围内积极单位化和单位社区化的双向发展，形聚人口的人居环境核心场所，无数社推介社区发展运动，同时制定了著名成居民委员会、物业管理委员会和业区焕发勃勃生机。在社会民主化和城的社区发展十项原则，其中“社区参主委员会各司其职的社区治理模式。市现代化的推进下，社区参与、居民与”“以人为本”是基本的价值观和20世纪80年代，随着改革开放不断自治成为90年代社区建设发展的新指导思想。我国政府虽然未参与联合推进，在建设社会主义市场经济体制主题。虽然中国社区治理的目标和环国制定的社区发展计划，但实际上开的过程中，社会成员固定地从属于一境不断变化，但其建设、服务和管理展了类似社区发展的治理工作，受马定社会组织的管理体制已被打破，大长期显现以人民为中心、为人民谋福克思主义城市思想的影响，“人民是量“单位人”转变为“社会人”，城祉的发展理念，体现了我国社区治理城市的主人”也早已在政治体制上得市居民与所在社区的关系更为密切，的本质内涵与核心价值。2015年12以明确。在国家工作重点从农村向城社区治理也由此成为我国社会主义市月，习近平总书记在中央城市工作会市转移的时代背景下，政府有计划地场经济发展以及城市社会结构转型的议中提出“要顺应城市工作新形势、96｜城乡规划2022年第6期

2冼智彬陈程汪莲“人民城市”理念下社区治理机制研究改革发展新要求、人民群众新期待，索深圳“一核多元”社区治理模式下研究。此外，对于深圳与新加坡社区坚持以人民为中心的发展思想，坚持公共服务的供给机制。研究表明，深治理的比较、借鉴等方面的研究也较[2]人民城市为人民”。“人民城市”圳社区治理已经关注到公众参与的缺为欠缺。因此，本文旨在从城市规划理念首次在顶层设计的维度，指明了失问题，但这仅仅是软性建设的一个角度，深入研究新加坡与深圳的社区新形势下社区治理现代化发展的阶段侧面，对于治理体系中软性建设的“横治理模式，尤其是新加坡社区治理“硬性目标，“以人民为中心”成为社区向嵌入”和“要素构建”亟待补充，件”与“心件”的联动架构，通过对治理新的逻辑起点。以期更好地服务于社区居民。两者的比较分析，为深圳及国内其他新加坡是城市与社区治理的典城市的社区治理提供借鉴。1.2“人民城市”理念下深圳社区治范，其治理模式与我国以政府为主导理的研究的治理模式相似，与深圳具有较多共2深圳“党政主导、多元共治”社区治理正在全球、国家和地方性，其社区软性建设方面（本文称之式社区治理模式与运作逻辑不同层面形成一个蔚为壮观的治理理为“心件”）的经验对深圳具有借鉴论体系和实践系统。随着国家目标层意义。不少学者对新加坡的城市治理2.1深圳社区治理模式演进动力：厘面“人民城市”理念的建立以及社会模式进行研究，多数聚焦于社区治理清“行政、自治、服务”三大关系价值取向的多元化发展，深圳社区治作为城市治理“最后一公里”的经验深圳社区治理伴随着深圳农村城[10][11]理在软性建设方面的短板逐渐凸显，借鉴，如徐明杰等、陶林、唐市化、特区一体化的进程而演变（表1）。晓阳[12]亟待“以人民为中心”理念的治理路。虽然学界已对新加坡的社自1979年特区建立以来，深圳社区治区治理机制有一定的了解[13-15]径指引。通过研究深圳社区治理的相，但尚理以“议行合一”的“街居制”为起点，关文献发现，社区治理面临的困境及其未对社区治理框架与模式进行“全景以厘清“行政管理、居民自治、社区动因受到诸多学者关注，呈现较为丰富式”探索，尤其是对“硬件”（Hardware）服务”三者关系为原始动力，推动社[3]的研究成果，如从历史演变轨迹、与“心件”（Heartware）联动机制的区治理模式转型：在探索阶段（2002—制度安排[4]和治理模式选择[5]等角度出发展开探索。社区自治、参与式表1深圳城市社区治理模式发展历程Tab.1DevelopmentofShenzhen’scommunitygovernancemodel治理方面的研究也受到较多关注，周[6]社区治理改治理主治理治理行动基组织体系特征庆智基于深圳南山区社区治理制度革发展阶段体结构目标本特征的分析，揭示了当前社区治理残存的起步阶段行政一统一行政控制的“议行合一”：居委会集决策、执行、监督于一体,承接“区—（1979—元化管理社区管理街道”下沉的各项行政管理和公共服务事务“单位制式”管理思维是阻碍居民自2002年）[7]探索阶段社区“议行分设”：议事权和执行权分设。作为议事组织,居委会治的原因；郑建君提出要从公共参政社二行政推进的主要负责对社区重大事务和社区管理行使决策权、监督权；作（2002—建设元化社区建设为居委会的“执行”机构,工作站负责完成政府委托的行政工作,与视角切入，探索现代社区多元主体2004年）探索服务站负责办理社区自治事务和服务事项共治的实现路径。另外，在深圳社区转型阶段政社二社区行政推进的“居站分设”：居委会和工作站的组织结构、职能人员、经费、（2005—全面场地等分开,由上下级关系变为监督关系。社区工作站作为政[8]2011年）元化建设社区建设府的行政末梢,社区居委会则完全回归到自治职能治理模式的特征方面，陈文根据基“一核多元”：以社区综合党委（总支）为核心,以居委会、层群众自治需求增长的现实背景，解完善阶段一核多共建党政协调的社区工作站、社区服务中心三个重要主体为依托,社区股份公司、（2012年共治元化社区治理社区社会组织、业主委员会、物业管理公司以及驻辖区企事业析盐田模式、南山模式、桃源居模式至今）共享单位等社会力量参与共建共治[9]以南山区为例，探的优劣；孙彩虹资料来源：笔者根据相关资料整理UrbanandRuralPlanning2022NO.6｜97

3城乡规划研究2004年）和转型阶段（2005—2011年）建、共治、共享的社区治理模式（图1）。纷；驻辖区企事业单位通过其阵地资通过“议行分离”和“居站分设”等社区的治理主体主要可划分为三种类源、智力资源、教育资源、服务资源体制改革，明确了社区行政功能与自型：第一类治理主体，将服务社区居等优势参与社区治理。第三类治理主治职能；在完善阶段（2012年至今）民以及提高基层城乡社区居民福祉作体，即是作为社区主要使用者的社区通过市场及社会组织介入的方式，推为最根本的目标。社区党组织在社区居民，主要通过社区居委会和业主委动社区公共服务的专业化、规范化。治理中统筹凝聚各主体的力量；居委员会等方式参与社区治理。深圳社区治理逐步向“党政主导、多会是居民自我管理、自我教育、自我这种治理模式的底层逻辑在于打[4]元共治”的模式转型，初步形成以服务的基层群众性自治组织，是居民破传统政府主导形态下的社区管理结社区党组织为核心，居委会、社区工参与社区治理的主要载体；社区工作构，以一个核心主体作为引导，获取作站、社区服务中心及其他社区社会站负责社区综合治理、信访、计生、和调配社区各项资源，整合社区多元组织等多元主体共建共治的治理模式。安全生产等政务管理服务工作；社区主体的结构性力量，通过社区党建工服务中心运营主体为获得运营权的社作联席会、社区居民议事会等形式的2.2深圳社区治理逻辑：以核心主体会组织，负责实施和管理政府资助或社区民主议事制度（图2），协商讨凝聚社区治理合力购买的公共服务项目。第二类治理主论社区重大事项，对社区公共事务进深圳市社区治理初步实现“党委体，承担改善社区环境、缓解社区居行决策，带动居民、社会组织等主体领导、政府负责、社会协同、公众参民矛盾的责任。社区社会组织主要承共同参与，促进社区治理合力的形成。与、法治保障”的总体运作机制，构接社区公共事务，开展志愿服务、居建以社区党组织为领导核心，居委会、民互助服务；物业管理公司着力于提2.3深圳社区治理困境：“政府威权”社区工作站、社区服务中心三个重要供物业服务、改善社区环境；业主委与“居民自治”的平衡主体为依托，社区股份公司、社区社员会主要监督和协助物业服务企业履深圳市“党政主导、多元共治”会组织、业主委员会、物业管理公司行服务合同，维护居民正当权益，调社区治理模式具有较明确的核心引领以及驻辖区企事业单位等多元主体共解因物业使用、维护和管理产生的纠功能、较强大的统筹功能，使基层行第一类社区治理主体第二类社区治理主体第三类社区治理主体社区党委居委会社区工作站社区服务中心社区社会组织社区股份公司物业管理公司业主委员会驻辖区单位社区居民核心领导作负责本居住社区综合管公共服务、居社区公共事发展社区集物业服务,监督物业管发挥阵地资社区的主要使用者,主要通用,协调社地区居民的理、社区安全、民自助互助、务、专业服务体经济,稳健满足社区居理公司履行源、智力资源、过居民委员会、业主委员会区各主体公共事务和人口和计生、文化娱乐、信与公益服务,经营,确保集民的生活服合同,调解纠教育资源、等方式参与社会治理公益事业；社会保障和息咨询等服开展志愿服体资产保值务需要纷,维护业服务资源等向人民政府社会事务、务务、居民自助增值,提高主正当权益,优势,参与社或其派出机社区法制事与互助服务集体经济效是业主自我区治理关反映居民务和环境保益管理服务的的意见、要护平台求和提出建议图1深圳社区治理主体及其主要职能Fig.1MainentitiesandtheirrolesinShenzhen’scommunitygovernancesystem资料来源：笔者根据相关资料整理98｜城乡规划2022年第6期

4冼智彬陈程汪莲“人民城市”理念下社区治理机制研究政能力、管理效率、社区治理主体的其余治理主体则处于从属、依附地位[3]以上的居民仅5%。社区居民缺乏丰富度得到极大提升，社区服务体系和被动的状态，居委会名义上是“居参与处理社区事务、事项决策的热情进一步完善。但在实际治理过程中，民自治组织”，实质是政府行政管理和意识，对政府有较强的依赖性。其政府的绝对主导地位以及自上而下的体制在社区的延伸，“居民作为社区次，深圳社区居民自治权利平台有待[16]行政制度仍较为深刻地影响着社区的的主体”往往只是一句口号。可见，完善，在当前的深圳社区治理过程中，治理和发展，缺乏充足的公共性、参这种“多元主体”社区治理模式，实居民通常是“被参与”的对象，社区与性以及主体意识，阻碍社区治理过质上是行政权威主导的行政管理加上居民议事会作为居民参与社区治理的程中的权力平衡，存在行政权威的管社会公共服务市场化，它解决了管理平台，议题范围较窄、召开频率较理惯性、居民自治程度及作用有限等机制的效率问题，但更关注的其实是低，且多数议题并非居民提出。居民局限。基于研究发现，深圳社区治理制度的组织化程度和效率，而非制度参与决策的范围往往局限于讨论“如[6]在“心件”建设方面较为薄弱，具体背后的人。何做”，而非“做什么”。究其原因，体现在以下两个层面。二是深圳社区自治功能缺失。首主要是政府的决策行为惯性延伸到社一是深圳社区威权式治理倾向尚先表现在居民自治的氛围尚未形成，区治理决策中，在参与保障机制未健未摆脱。在深圳当前的社区治理模式社区居民参与社区治理决策需要付出全的情况下，社区居民的参与权容易下，政府与居民以“科层执行力+协参与成本，不少居民由此产生“搭便受到忽视，从而沦为为政府提供服务[17]商”的方式互动，具有行政化、职业车”的行为，实际参与度较弱，只在的“消极消费者”。化和专业化特征。虽然各治理主体都最终决策层面享受参与治理的结果。不同程度地参与社区事务，但治理组研究显示，深圳有64%的居民从未参3新加坡双核联动的法治型社织体系仍然保持垂直的“科层结构”，与过社区治理，有20%的居民每年区治理模式与运作架构参与政府在资源调配上具有主导权，参与1~2次，每年参与社区治理5次3.1新加坡社区治理模式发展演变的基本脉络深圳市社区居民议事会工作规程1960年，新加坡政府修订了《人民协会法令》并建立了具有新加坡独议事原则人员组成成员推选议事范围议事程序议事原则社区居民议事会一般由13~27人组成,设特治理色彩的人民协会，其宗旨是促以“坚持社区居民议包括确定性社区居民议尊重原则、党的领导、主召集人一名、副召集人一名事会成员采事项7项,事会原则上中立原则、进种族和谐与社会凝聚力，形成国家公开公平取自愿报名具体由社区每3个月召不超时、不公正、依召集人其他成员的方式,通居民（代表）开1~3次议打断、不跑建设的基础。自1965年独立以来，法依规和过居民（代会议确定事会,每年总题、不攻击、主召集人由其他成员主要从社区党组织、民主议事”表）会议（或计应不少于服从裁判社区党组居委会、工作站、业委会、物开国总理李光耀提出的依法治国理念为原则户代表会议）6次。议事流织书记或居业管理公司、农城化股份公推选产生。社程主要包括：委会主任兼司、驻社区单位、社区社会组为新加坡建立了公平、公正的治理根区居委会可议题提出、会任,副召集织、人大代表、政协委员、党提出社区居议召集、议题人由居委会代表、居民或居民代表、社区基，促进了新加坡社会稳健发展。在民议事会成审议、表决、副主任或委民警、外来建设者、楼（栋）长、员建议名单执行和监督员兼任辖区企业等单位推选产生“居者有其屋”政策的推动下，政府公共住房（又称“组屋”）的供应迅图2深圳社区居民议事会工作规范速扩增，不但解决了房屋短缺、居住Fig.2Standardprocessandguidelinesofcommunity’sresidentialmeetinginShenzhen资料来源：根据《深圳市社区居民议事会工作规程》（深民规〔2015〕2号）内容整理条件恶劣等城市问题，还为居民搭建UrbanandRuralPlanning2022NO.6｜99

5城乡规划研究了属于自己的家园，住房拥有率的飙屋的市镇理事会及负责私宅区的物业政府组屋，由各个市镇理事会管理。升也加强了人民的归属感与社区凝聚管理委员会。新加坡约80%的住宅是政府对组屋区的空间规划、设计、实[18-19]力（图3）。1986年，政府下放部分治理职能，在三个组屋区试点成1200000100%85%89%88%立了市镇理事会，其余的组屋区也在81%84%82%90%100000080%79%78%80%1988年《市镇理事会法令》通过后70%80000060%采取了以市镇理事会为中心的管理模50%50%60000050%式。时任副总理吴作栋提出，“市镇40%家庭占比40000025%23%30%理事会不但能提高居民参与社区治理建成组屋累计数量/套20%2000009%的积极性，也能加强政治稳定性”[20]。10%00%进入21世纪，新加坡的社区治理体1960年1965年1970年1975年1980年1985年1990年1995年2000年2005年2010年2015年2020年2021年系逐步完善，在强大的法律支撑下形建成的组屋（累计）住在租屋区的家庭占比成了特色治理架构，成为新加坡政治、图3新加坡组屋建成数量与家庭占比经济与社会稳健发展的重要基石。Fig.3NumberofHousingandDevelopmentBoardflatscompletedandhouseholdshareinSingapore[18]资料来源：笔者根据StatisticsSingaporeSingstat:Households和刘太格与胡冰路的《住宅政策与生活[19]方式》整理绘制3.2新加坡法治体系下“硬件+心件”的社区治理架构新加坡城市规划、治理层面的主要机构和组织新加坡的法治型城市和社区治理16个永续发展与贸易及文化、社区及社会及家庭国家发展部交通部卫生部教育部其他部门部门环境部工业部青年部发展部模式基于政府行政力量的主导，不仅市区重建局裕廊集团社会服务政(规划局)陆路交通局国家环境局(工业发展)…………人民协会委员会……体现在其政府框架中，也体现于利用府建屋发展局……公用事业局能源局……体育理事会67个(组屋发展)(水务局)(供电局)机法定法律严格管理非政府组织的方式上，机构………………构国家公园局“法治型痕迹”贯穿各个层面。在政……府层面，新加坡16个政府部门下属国家发展部负责监管市镇理事会的运作的相关法定机构承担各自特定的职社区管理组织社区团队责，负责城市发展与治理的“硬件”市镇理事会（TownCouncils）社会关怀团体兴趣团体非管理、运营、维护组屋区内的公共与商业空间、设施（80%的新加坡居民住在组屋区）人民协会旗下的基层组织（2000多个）（Hardware）和“心件”（Heartware）政府物业管理委员会（MCSTs）仁人家园（HabitatforHumanity）:自然协会（Nature管理、运营、维护各私人区域内的公共与为弱势群体修复家园Society）……建设（图4）。而在社区层面，无论组商业空间、设施新加坡环境理事会（SG妇女行动与研究协会（AWARE）:织EnvironmentCouncil）是“硬件”还是“心件”的治理，都商业促进区（BIDs）促进男女平等协调私人商业区内的发展、运营和组织跨新加坡传统文化学会界活动愿之心（WillingHearts）:每天为有相关的法律支撑。有需要的居民（如独居老人）准备自行车爱好组织……免费便当（LoveCyclingSG）…………与城市“硬件”(Hardware)相关：建筑、环境、基与城市“心件”(Heartware)相关：公民意识、身心3.2.1“硬件”—构筑与社区紧密础设施、公共服务设施等健康、社区凝聚力、社会韧性等联系的管控体系图4新加坡城市规划、治理框架新加坡主要有两大组织负责社区Fig.4UrbanplanningandgovernanceframeworkofSingapore的“硬件”治理，分别是管理政府组资料来源：笔者绘制100｜城乡规划2022年第6期

6冼智彬陈程汪莲“人民城市”理念下社区治理机制研究施、运营和治理等有绝对的话语权。住在永久产权的有地私宅。私人公寓运营公寓的日常事务。私宅的物业管因此，政府在社区治理的层面至少对有各自的物业管理委员会，管理小区理受到《建筑维修与分层地契管理法80%的居民有直接且深远的影响。目内的公共空间与公共设施，职责与市令》等法律的约束，其宗旨是通过法[25]前，新加坡24个市镇和3个住宅区（即镇理事会相似，但管理的规模、范围律协助私人房产的自主运营和管理。“组屋区”）的土地权归属于建屋发和难度远小于后者。物业管理委员会有地私宅内的公共空间及设施则是由展局[21]。建屋发展局则委任了17个由居民代表组成，运营资金来自居民每各政府部门管理的城市公共空间与设市镇理事会来管控、维护和提升组屋月缴付的管理费，以聘请物业管理公司施，如公共公园、游乐场等。[22]区内住宅与商业用途的共同财产，如公共空间、公共设施等（具体职责表2新加坡市镇理事会的主要职责Tab.2MainresponsibilitiesofSingapore’sTownCouncils见表2）。市镇理事会可选择自己运营、承担职责具体内容聘请专业物业公司或采取混合方式运园艺、景观养护与保洁工程草坪和景观的修剪；清洁和消毒公共空间、设施；垃圾收集、虫害防治服务营整个组屋区，普遍会设立不同的委提供公共服务设施,如无障碍通道、社区花园、游乐场、有盖走廊、休憩亭等；市政改善与翻新工程员会负责财务、项目招标、日常的物公共服务设施的维护日常的维护工程机电设施,如电梯、电灯、水泵等；电力、自来水供应相关的维修业维护和定期的物业翻新事宜。市镇组屋翻新（通常每5年一次,如全面粉刷外墙）；水箱消毒、水质测试、电定期的维护工程理事会的运营有《市镇理事会法令》梯检测；电梯、电线系统、水箱、水泵更换[23]财政管理记录与管理市镇理事会全部工程和活动的财政支出,以协助审计署和国家和75条附加法例的支撑，旨在明发展部（监管部门）审核确理事会的权力和职责边界、居民使资料来源：GovernmentofSingapore,WhatDoTownCouncilsDoandWhoRegulatesThem?用公共空间和公共设施的细则、组屋区管理费收取标准和违规罚款标准等[24]（表2）。市镇理事会市镇理事会主席与成员由选举当选的国会议员组成，而主席也可指定非国会议员成为理事会成员，全体成主席[22]员不少于6名、不超过30名（图5）。理事会的运营资金来源：一是居民每月缴付的服务费与杂费（相当于物业副主席大选中当选的国会议员秘书管理费），二是组屋区内的商业运营收入，三是政府补助。虽然市镇理事会是自主法人组织，但从其成员的组成和资金来源可看出，理事会的政府财务委员会投标与合同委员会物业维护委物业翻新委管理层职员员会员会（如经理、财务经理等）色彩鲜明。新加坡约20%的居民住在私宅图5典型的市镇理事会组织架构区，其中约15%住在私人公寓（相Fig.5OrganisationalstructureofatypicalTownCouncilinSingapore当于国内的小区房），而剩余的5%资料来源：MNDAboutTownCouncilsUrbanandRuralPlanning2022NO.6｜101

7城乡规划研究综上，新加坡社区治理得天独厚（1）基层深度参与的人民协会求的团体。要成为合法的社区团体，的优势在于80%居民住在由政府规划网络。人民协会是文化、社区与青年必须向政府登记，因为根据《社团法设计的组屋区，其配套设施完备，与部旗下的法定机构，是新加坡规模最令》和《社团条令》，“未经登记的整座城市无缝衔接，居民生活便利。大的社区组织，下属2032个基层组任何社团都被认定为非法社团”。但组屋区由政府背景鲜明的市镇理事会织（2019年数据）。自1960年成立以来，是值得借鉴的是，新加坡的社区团体管理，居民的需求能有效地反映给政不断扩展并成为协调政府认可的基层组织活动的自由度较高，政府每年拨府，政府也能精准落实满足居民的需活动的“伞式组织”，在增强国家凝款设立补助资金，供不同的社会团体求。因此，市镇理事会是新加坡社区聚力，培育基层领袖，巩固人与人、申请，以促进社区力量的蓬勃发展。服务方面的一个重要枢纽。私宅方面，人与社区、人与政府之间的关系方面其昂贵的房价与小区内的硬件设施由做出了巨大贡献。表3是人民协会下3.3政府与居民高效的双向沟通路径[27]市场力量决定，并由私人物业管理。属不同层面的基层组织简介。1999基层组织和社区团体是政府与政府通过相关的法律机制控制物业管年前后，基层组织和志愿者人数明显居民之间良好的沟通桥梁。譬如，当[28]理水平，也借力于市场力量确保私宅增加（图6），这得益于政府通过居民想在街区附近增添一个公园时，硬件设施的品质。总之，新加坡社区自身的影响力以及与社区层面的密切可向居民委员会或公民咨询委员会的“硬件”治理通过凝结多方力量营关系，社区团体的蓬勃发展，凸显了提议。居民也能参加每周的国会议员造了高品质的社区环境。政府在塑造与强化社区力量方面的重接见活动，把意愿直接传达给该选要性。区的议员，若议员支持居民的议题，3.2.2“心件”—培育与政府相辅（2）极具自由度的合法社区组便会交由相关政府部门跟进、研究，相成的社区力量织。除了人民协会下属的基层组织（表然后实施。除此之外，居民也能通过21世纪以前，新加坡政府确立了3），新加坡还有其他规模各异，针公开的电子邮箱、电话等其他渠道霸权地位，无形中阻止了社会组织的对不同宗教信仰、兴趣爱好与社会需直接向相关政府机构传达意见，政蓬勃发展，削弱了公民社会平衡政府[26]权力的能力，人民参与社区活动普遍是被动的。1999年，时任副总理300060000大胆推出了“新加坡21：我们一起创250050000200040000造不同”—一个强化新加坡“心件”150030000的宏大愿景，至此，构建公民社会的100020000志愿者/人基层组织/个50010000重要性得到了政策上的关注。时至今00日，新加坡已发展成拥有庞大“心件”1990年1991年1992年1993年1994年1995年1996年1997年1998年1999年2000年2001年2002年2003年2004年2005年2006年2007年2008年2009年2010年2011年2012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年2020年网络的城市，覆盖全岛各个层面与各个角落，形成了复杂并完善的社区治基层组织数量人民协会旗下的基层组织志愿者人数理体系。“心件”网络也促进形成了图6人民协会基层组织与志愿者人数的增长（1990—2020年）政府与居民之间以人民协会为中轴枢Fig.6GrowthofPeopleAssociation’sorganisationsandvolunteers(1990-2020)纽的高效沟通机制。资料来源：笔者根据SingstatVolunteers绘制102｜城乡规划2022年第6期

8冼智彬陈程汪莲“人民城市”理念下社区治理机制研究府机构公务员的工作联系方式也是自上而下的传导参与者主要职能流程自下而上的传导政府政策、资讯居民和利益相关者与政府的沟通渠道对外公开的（包括总理和各部部长）。相关机构制定远期、中期与近期政府政策、政府决策者、相关规划、实施、的城市发展计划（如住宅、交通、虽然新加坡采取政府主导、家长式的-传统媒体资讯政府机构管治水务、绿化、体育设施等）,并逐非政府组织与-各机构的官方政府的沟通渠道传统媒体一实施邮箱、电话与-官网官网-各机构的官方邮箱、反馈渠道城市治理模式，但十分重视社区的社交媒体相关政府机构负责各专项的运营电话与反馈渠道-社交媒体电子邮件相关政府机构;-针对某事项要求与-相关机构举办与维护（如交通局负责全岛各地区相关部门开会讨论声音。在城市规划、治理层面，政-展览道路的维护、体育理事会负责体育-相关机构举办的官的官方公众参组屋区:与活动管理、运营馆的运营与维护）方公众参与活动-每周国会议员市镇理事会;……府与居民的沟通渠道多层次、多元政府政策、与维护市镇理事会负责组屋区内公共空-每周与选区国-与居民见面资讯间、设施的管理与维护居民在社区层面会议员见面的-官方专项私人区域:传单物业管理委员会负责私人区域内的沟通渠道活动化且流程简便（图7），通过高效的-沟通渠道物业管理委员会说明会公共空间、设施的管理与维护-各政府机构、管理机-志愿者展览构的官方邮箱、电话-官方专项反馈双向传导路径确保高品质的社区“硬居民与相关利益者是城市、社区空与反馈渠道渠道：REACH-人民协会-传单居民、相关利益者、使用、参与、间与设施的最终用户-公民咨询委员会-媒体件”“心件”建设。相关社会组织反馈居民与相关利益者可以通过多元-居民委员会……渠道参与、反馈城市空间和社区设…………施的规划与实施情况城市层面社区层面3.4小结：新加坡“硬件”“心件”双图7新加坡城市规划、治理层面的主要流程和传导路径核联动促进政府与社区力量的良性循环Fig.7KeyprocessesofSingapore’surbanplanningandcommunitygovernanceworkflow新加坡的社会团体不断增加，资料来源：笔者绘制表3人民协会下属的基层组织Tab.3GrassrootsorganisationsunderPeople’sAssociation层面基层组织数量主要职能范畴简介在社区治理层面,新加坡划分为五个区,每个区有各自的市长,市长同时兼任社区发展区理事会主席。《人民协会（社区发展理事会）》法令明晰,其主席也兼顾市镇理事会主席和国会议员的双重身份社区发展在国家层面,全岛五个社区发展理事会协同合作,通过支持国家政策与倡议来强化政府5理事会与基层在沟通层面的连通性在区层面,社区发展理事会与居民、公共部门、私营部门相互协调,以满足各方的需求和促进企业和社会责任。在选区层面,社区理事会与基层组织和社区合作伙伴密切合作,以加强居民的参与度图片来源：作者自制选区公民咨询每区内有多个选区,而各选区内有一个或多个公民咨询委员会,其目的是规划、领导和89委员会组织选区内的基层活动,如筹款活动、响应全国性运动等图片来源：Wikipedia,2021每选区内有多个邻里,通常邻里中心设有联络所（相当于我国的党群活动中心）,服务约邻里联络所10915000个家庭,是居民参与社区活动的公共场所和文娱中心,也是政府联系居民、传播信息、教育市民、收集反馈意见的重要渠道每邻里内有多个街区,每街区通常设有居民委员会,由当地的居民组成。其目的是与其居民委员街区897他基层组织和政府协作,传达居民的反馈意见,以提升该街区的环境和安全性。同时,会促进睦邻友好、社区和谐,提高凝聚力—其他组织747其余组织有各自的职能与活动范畴资料来源：GovernmentofSingaporeGrassrootsOrganisationUrbanandRuralPlanning2022NO.6｜103

9城乡规划研究政府通过不断完善法律机制引导社于居民的需求迭代更新。在此模式4新加坡与深圳社区治理模式区团体健康发展，由此，政府和社会的发展下，政府机构、社区管理组织、的比较和启示逐渐形成了相辅相成的力量。社会基层组织及社会团体之间职责分明，基于上文对深圳与新加坡社区治声音的多元化不但没有导致社会分环环相扣，交织成一个有机、多层次、理模式的深入剖析，笔者总结出两地裂，反而促进了社会的稳定，社区多元化、有法律依据的社区治理体治理模式的特点。从表4可见，两地发展的走向与政府的治理愿景达成系。通过设定符合国家发展的框架的社区治理模式有一定的共性，尤其一致。新加坡政府巧妙地构建了“硬和边界，政府充分给予社会力量发在政府主导的运行机制、多元社区治件+心件”的治理结构，围绕其各育空间，社区团体不断蓬勃发展所理主体、政府为财政支撑主体等方面。自的核心组织建立政府与社会互联产生的社区凝聚力加强了社区自助因此，新加坡的社区治理经验对深圳互通的机制，形成了双核联动的社与他助的力量，在此过程中为政府具有较强的可借鉴性。区治理模式（图8）。“硬件”“心分担了大量的管理和社区服务工作。件”之间的联动成为社区发展的动最重要的是，政府与社会力量在迈4.1创新社区治理的横向协同性力，“心件”驱动下的社区力量能向稳健的国家治理和社会发展的道4.1.1明晰制度框架完善的社区治理边界激活社区的实体空间（“硬件”），路上形成良性循环。在法律支撑层面，深圳通过社区同时政府也能通过“心件”网络自下而上的传导了解居民的声音，社表4深圳、新加坡社区治理模式对比区的设施环境（“硬件”）便能基Tab.4ComparisonofkeycharacteristicsofShenzhenandSingapore'scommunitygovernancemodels深圳“党政主导、多元共治”社区治理模式新加坡多层次法治型社区治理模式社会主义市场化水平不断提升,国家全面推进社区独立后因种族摩擦的社会不稳定性、缺建设,城市社区由街居制向社区制转型,城市社区乏资源的经济不稳定性形成的政府引导形成社区管理向社区治理的范式转变；体系；背景城市流动人口大幅增长,对城市社区的社会结构和完善的法治秩序；居民的生活方式产生深刻影响公民民主意识强、公众参与热情高涨政府与社模糊关系,社区里有明显的政府主导政府处于主导地位“硬件”“心件”区关系痕迹社区党组织、居委会、社区工作站、社区服务中心、社区治政府机构、选区议员、人民协会、社团、社区社会组织、社区股份公司、业主委员会、物业管理主体居民理公司、辖区单位、居民市镇理事会人民协会以社区党组织为领导核心,居委会、社区工作站、社区政府主导、社会组织支持、公众参与；运行服务中心为主体,通过建立社区党建工作联席会、社区政府对于社区具有很强的控制力,完善机制居民议事会、民意恳谈会、居民论坛等形式的协商机制,的法律制度能贯穿社区治理的各个层面；促进多元主体共建共治政府痕迹覆盖各个社区和社区团体《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《深圳市街道办事处工作规定》《深圳经济特区物业管理条例》《深圳经济特区社会团体管理规定》《深圳《市镇理事会法令》《人民协会法令》法律市社区建设工作试行办法》《深圳市社区工作站管《社团法令》《社团条令》《建筑维图例支撑理试行办法》《中国共产党深圳市社区委员会工作修与分层地契管理法令》等核心组织规则（试行）》《深圳市社区服务中心设置运营标准（试其他负责“硬件”的相关部门行）》《深圳市社区居民议事会工作规程》等其他社会组织、社区团体财政经费主要为政府拨款居民定期交付的管理费、政府拨款资助公众和基层的声音能有效上传至政府；图8新加坡双核联动的法治型社区治理结构基层行政能力、管理效率提升；社区发展更能与政府意志一致,但与模式社区服务体系进一步完善;Fig.8Dual-corestructureofSingapore’s此同时,居民、社团对政府的不满或特点多元主体参与治理,社区治理主体丰富度提升communitygovernanceframeworksupportedby反对声音有可能被压制；legislativepower社区的政治、行政色彩强烈资料来源：笔者绘制资料来源：笔者自制104｜城乡规划2022年第6期

10冼智彬陈程汪莲“人民城市”理念下社区治理机制研究工作建设相关法规、规章为社区治理规划和建设，确保“硬件”“心件”导与支持，以“硬件”与“心件”的奠定基础，为多元主体参与社区治理相互呼应、环环相扣，形成了高效的联动推动政府与社区力量的良性循提供制度依据。然而，由于政府的决治理体系。深圳社区治理体系的完善环，使更多的社区团体、民间组织“生策惯性及“公民权利”意识淡薄，当和创新也可以通过设立不同类型和层根发芽”，形成与政府力量相辅相成前居民及社区自治组织的公共事务参级的机构与具备横向协调职能的角的基层力量。与权受到忽视，在缺乏完善的参与制色，探索松紧兼顾、软硬兼备、具备度保障的情况下，公众参与往往流于协调各层级各组织功能的治理机制。4.2.2搭建多元化和人本化的沟通渠道形式。新加坡依托完善的法律制度设在强大的法律体系和社区组织架定社区治理的框架和边界，作为政府4.2凸显社区治理的居民参与性构的支撑下，新加坡政府与居民之间放权的“定心丸”，使社区和人民力4.2.1充分发挥基层组织联动社会力设立了多元的沟通渠道，协助政府自量在政府认可的范围内得以发挥核心量的作用上而下的政策与资讯传导。双向的沟价值，同时，在不同层面发挥管控作在社区“硬件”管理方面，新加通体系并非只依赖个别的传导路径，用，这种严谨且透明的制度框架值得坡政府每年提供资金支持各市镇理事而是多渠道、多角色。通过上文研究深圳借鉴。会在组屋区的维护工作，如2017年，发现，深圳社区居民在公共决策中缺至少向各市镇理事会资助了2.2亿新失表达权，主要表现为社区民意恳谈元[29]①会参与门槛较高、社区居民议事会议4.1.2构筑多层次支撑的社区治理机制（约11亿元人民币）。而在新加坡社区治理的成功得益于治社区“心件”的建设上，人民协会下题范围较窄且召开频率较低等，社区理框架的设计，“硬件”与“心件”属的组织在政府扶持下逐渐发展成一中缺乏畅达的民意表达渠道。因此，建设的管理和组织者提供多方沟通平个庞大的社区团体网络，已经成为新建议深圳设立更多元且更人性化、能台，传导不同利益相关者的需求。譬加坡社区团体的主流力量。除此之外，够及时有效反馈问题、解决问题的民如，各区市长既是国会议员，又是社相关政府部门和机构还设立了不同类意沟通路径，借鉴新加坡经验，在“心区发展理事会主席，每周参加居民接别的基金供非人民协会的社团申请，件”层面注入更多资源和动力，从而见活动了解基层需求，并将居民对社以支持其社区服务事业。反观深圳的实现服务型政府的内涵价值。这些举区治理的意见直接反馈给相关政府部社区治理模式，居民委员会、社区工措是深圳作为中国特色社会主义先行门，或在国会中与其他议员讨论。值作站、社区服务中心在日常行政工作示范区走向高质量治理、赢得人民信得一提的是，在其他层面也有类似职中投入了大量的人力、财力，而用于任、加强人民力量的重要一步。能的协调者协助社区的治理，比如地社区自治及社团运营的资金和人力资方规划师与该区的市镇理事会、基层源则相对不足。在此运营模式下，缺领袖、居民、国会议员、其他政府部乏相应的资源组织社区居民活动和提参考文献References门等保持着密切的联系，可以说是社升公众参与度，未能完全发挥政府与[1]叶南客.都市社会的微观再造：中外城市区发展事务的“百科全书”。这些协社区之间有效桥梁的潜能。深圳可借社区比较新论[M].南京:东南大学出版调者推动了新加坡在社区治理层面的鉴新加坡政府对于社区“心件”的倡社,2003.①按照新元兑人民币1：5的汇率。UrbanandRuralPlanning2022NO.6｜105

11城乡规划研究[2]新华网.中央城市工作会议在北京举行及解决路径探析：兼论新加坡社区管理[J].gov.sg/Act/TCA1988?DocType=Act&ViewT[EB/OL].(2015-12-22)[2022-04-18].http://宏观经济管理,2015(11):89-92.ype=Sl&PageIndex=3&PageSize=20&Refinwww.xinhuanet.com//politics/2015-12/22/[14]李鑫.新加坡社区管理服务“3P模式”ePhrase=System.String%5B%5D&RefineWic_1117545528.htm.研究及其启示[J].求索,2015(8):19-23.thin=System.String%5B%5D.[3]易怀炯.深圳社区治理困境及其破解对策[15]唐晓阳.新加坡社区治理的经验借鉴[J].[24]GovernmentofSingapore.WhatDoTown研究[D].长沙:湖南大学,2018.岭南学刊,2013(1):41-46.CouncilsDoandWhoRegulatesThem?[EB/[4]刘敏.“国家+”治理：社区治理模式[16]庄京朴.多元主体参与社区治理问题研OL].(2021-05-15)[2022-04-18].https://的新探索——以深圳为例[J].新视野,究[D].南京:南京大学,2014.www.gov.sg/article/what-do-town-councils-2017(2):83-88,128.[17]周庆智.基于公民权利的城市社区治理建do-and-who-regulates-them.[5]刘晓江.深圳多样性的社区治理模式研构：对深圳市南山区“单位制式”治理的[25]BCA.ManagementCorporationStrataTitle究[D].上海:华东政法大学,2012.制度分析[J].学习与探索,2015(3):52-62.(MCST)[EB/OL].(2020-04-01)[2022-04-[6]周庆智.基于公民权利的城市社区治理建[18]StatisticsSingapore.Singstat:18].https://www1.bca.gov.sg/regulatory-构：对深圳市南山区“单位制式”治理的Households[EB/OL].(2022-02-15)[2022-04-info/building-maintenance-and-strata-制度分析[J].学习与探索,2015(3):52-62.18].https://www.singstat.gov.sg/find-data/management/management-corporation-[7]郑建君.公共参与：社区治理与社会自治search-by-theme/households/households/strata-title-mcst.的制度化——基于深圳市南山区“一核latest-data.[26]TANTK.SocialCapitalandState-Civil多元”社区治理实践的分析[J].学习与探[19]刘太格,胡冰路.住宅政策与生活方式[J].SocietyRelationsinSingapore[EB/OL].索,2015(3):69-73.世界建筑,1985(1):8-15,83.(2010-06-16)[2022-04-18].https://ideas.[8]陈文,段召.深圳城市治理的三种模式研[20]ParliamentofSingapore.TownCouncilsrepec.org/p/ess/wpaper/id2544.html.究[J].城市观察,2021(1):43-55.Bill[EB/OL].(1988-05-27)[2021-09-15].[27]GovernmentofSingapore.Grassroots[9]孙彩红.治理视角下的社区公共服务：基https://sso.agc.gov.sg/Bills-Supp/9-1988/PubOrganisations[DB/OL].(2022-04-18)[2022-于深圳市南山区的案例分析[J].学习与探lished/19880527?DocDate=19880527.04-18].https://data.gov.sg/dataset/grassroots-索,2015(3):63-68.[21]HDB.HDBTowns,YourHome[EB/OL].organisations.[10]徐明杰,胡隽.我国社区治理存在的问题(2022-02-24)[2022-04-18].https://www.hdb.[28]Singstat.Volunteers[DB/OL].(2021-12-04)及其对策：基于新加坡社区治理的经验与gov.sg/about-us/history/hdb-towns-your-[2022-04-18].https://tablebuilder.singstat.启示[J].嘉兴学院学报,2019,31(5):105-home.gov.sg/table/TS/M890291.109.[22]MND.AboutTownCouncils[EB/OL].(2020-[29]MND.AnnexA:OverviewofGovernment[11]陶林.再论新加坡城市治理的特色与中国07-30)[2022-04-18].https://www.mnd.gov.FundingSupportforTownCouncils[DB/借鉴[J].青岛科技大学学报(社会科学版),sg/our-work/regulating-town-councils/about-OL].(2017-03-21)[2022-04-18].https://2019,35(4):13-19.town-councils.www.mnd.gov.sg/docs/default-source/[12]唐晓阳.新加坡社区治理的经验借鉴[J].[23]SingaporeStatutesOnline.Subsidiarymnd-documents/newsroom/overview-of-岭南学刊,2013(1):41-46.LegislationofTownCouncilAct[EB/OL].government-funding-support-for-town-[13]李鑫,冯国栋.社区管理的“资源困境”(2022-04-18)[2022-04-18].https://sso.agc.councils.pdf.106｜城乡规划2022年第6期